在我国，随着改革开放的进展和经济社会的发展，大家越来越重视教育和学习，越来越多的人在工作阶段乃至退休之后也持续学习，学习逐渐覆盖终身。现实告诉我们，需要立法保护学习者的权益。这保护，不仅指打假除劣，也指为好的办学机构保驾护航，排除发展中的困难，满足学习者的需求
上周举行的上海市人大常委会第二十四次会议审议表决通过了《终身教育促进条例》。笔者参与法规制定的一些工作，深有感悟。
自从十七大将“学习型政党建设”作为党建战略性任务的第一项，“学习型”成了一个使用颇多的“前缀”，诸如“学习型机关”、“学习型企业”、“学习型城市”等，这从一个侧面反映出“努力学习、提升自身素质”正成为人们的切实需求，不仅是职业发展的需求，也是提升思想层次、精神境界等的需求。
市人大常委会新通过的这个法规旨在“促进终身教育”，顺应了一个世界性的教育实践潮流。1965年12月，法国教育家保罗·朗格朗在联合国教科文组织的一次会议上，提交了有关终身教育的提案，倡导“为人的一生提供学习机会”。此后，终身教育成为共识。在我国，随着改革开放的进展和经济社会的发展，大家越来越重视教育和学习。除了全日制学历教育，学习形式日益多样，毕业不再是受教育的结束，越来越多的人在工作阶段乃至退休之后也持续学习，学习逐渐覆盖终身。但学历教育之外的广泛领域，长时间以来还是有待法规填补的空白。
立法保护学习者的权益
人们有学习的需求，各种办学方式和培训学校便如雨后春笋般生长出来。比如各类老年大学，去年全市学员数已达39万多，占了60岁以上老人总数的12.4%；其中上海远程老年大学有组织地收看学习课程的就有27.5万。老人们已超越为学历、为就业、为职业发展而学习的阶段和状态，进入了“我要学”的自在境界，学书法、摄影、绘画、舞蹈、声乐、烹饪、写作，使自己精神充实，知识富有，老有所为，老有所乐。不过，随着老年社会较快来临，这些学校供不应求。笔者居住地附近南塘浜路上的一所老年大学，每逢报名日就会排长队，一些热门课程，排队还得赶早。另外，大家关注的农村劳动力培训也形成了规模，开办的学校已达205家，参加培训的有40多万人。
但社会总是复杂，办学机构良莠不齐。终身教育领域也有江湖骗子混迹。2009年本市连续发生的“灵格风”、“凯恩”英语培训中心事件，让人揪心。两个“中心”分别招生1000多学员，“凯恩”还号称“中外合作”。学员们哪里会想到，道貌岸然的“校方”收了钱，一夜之间“蒸发”，各卷走两三千万！
现实告诉我们，需要立法保护学习者的权益。这保护，不仅指打假除劣，也指为好的办学机构保驾护航，排除发展中的困难，满足学习者的需求。《条例》重点对失业人员、进城就业农村劳动者就业培训，农业教育培训，残疾人教育培训等，做了各自规定；对老年教育也特别关注，设计了专项条款。
不准高管占用企业培训经费
有人说“法规是管老百姓的”，这话说偏了，法规首先是规范和限制公权力的。在此项立法的过程中，工作量大的，正是规范公权力，针对涉及的多个行政部门，明确谁主管、谁协同，以形成合力；更费周折的是，终身教育机构比较“分散”：学员多种多样，学习目的各有不同，办学有正规非正规多种形式，等等，因此教育资源的整合和规范，得有智慧。《条例》对此作了较为合理的制度设计。它的四、五、六条规定了专门的协调机构和政府相关部门的责任。
经费问题是关键点，《条例》规定了多元、多渠道投入的机制。首先是规定政府，第八条要求，“各级人民政府应当将终身教育经费列入本级政府教育经费预算，保证终身教育经费逐步增长”。同时，对企业此项经费的投入提出了要求，规定提取职业教育经费“可依法在税前扣除”，要做到“企业用于一线职工的培训经费所占比例，应当高于职业培训经费总额的百分之六十，并每年将经费使用情况向职工代表大会报告”。这是针对“少数人享用多数人权益”的现象：一些企业高管读MBA或EMBA课程，支付高额学费动用企业培训经费，导致经费所剩无几。《条例》还规定了鼓励社会资金捐赠的条款。
促进终身教育发展，重要的是综合利用各种教育资源，形成制度。比如，全日制学校资源不能只为在校学生服务，也应当向社区、向社会开放，结合实际开设适合市民学习需要的课程。又如发挥网络的作用，创建各种借助网络技术的教育形式和机构。
法规还关注了对经营性办学机构和行为的监管，设置了教育培训机构学杂费专用存款账户的制度，防止“灵格风”、“凯恩”事件再次发生。
（周锦尉 作者为上海市人大常委会法工委委员、中共上海市委党校兼职教授）